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转型后的英国裁判所:中国行政诉讼的新镜像?

规制与公法 2020-06-07 14:27:19


「转型后的英国裁判所:中国行政诉讼的新镜像?」


杨  欣

作者简介:中国劳动关系学院法学院教授,宪法学与行政法学博士,“管理科学与工程”博士后。


文章来源:本文原载于《中国政法大学学报》2016年第6期。


摘 要:2007年英国裁判所从行政体系正式挪移至司法体系,在“合比例解决行政争议”的框架下,转型后的裁判所被定位为司法体系中的执行性机构,担负起向个人提供专业、经济、公正救济的职能。通过考察英国典型与非典型裁判所,可以发现如果依循中国行政诉讼的界定,英国与中国当下行政诉讼更为接近已是裁判所,而非通常认知的司法审查。经验启示,在司法制度层面,中国行政诉讼未来有必要建立行政法院,强化行政诉讼的中立性与专业品质,提升行政诉讼的回应性;亦有必要构建主观诉讼与客观诉讼并行的类型化构造,以实现行政诉讼法第1条宣示的双重目的。


关键词:裁判所;行政诉讼;中立性、专业性;回应性


引  言:


裁判所制度[1]的改革可以说是英国近年公法界所发生的最为重大的事件,其不仅改写了英国的司法体制,更改写了英国的行政救济体制。时至今日,英国裁判所改革的总体框架已基本完成,“无论从性质上还是技术上,裁判所已是法院体系的组成部分”,“现在已不适合用‘行政’(administrative)来限定裁判所,而是使用更加中性的词,如‘特殊的’(special)或‘专业化的(specialized)’来界定裁判所。”[2]在我国,转型前的英国裁判所一直被作为行政复议的对应制度介绍,多有学者主张吸收英国裁判所的经验完善中国行政复议制度。[2]从比较法的角度,英国裁判所的决然“质变”转型至少提出了两个问题:一是裁判所仍是我国行政复议的观照吗?二是如果不是,考察英国裁判所制度对于中国行政救济制度的意义何在?或者说何种基点才是观察转型后的英国裁判所最适切的角度?带着此类疑问,中国政法大学法学院组织的考察团在对英国司法审查制度进行考察的过程中,对英国裁判所制度进行了特别关注,笔者结合交流内容,并参考改革原始文献,对英国裁判所的改革进程、当前特性、运作加以描绘, 在此基础上,分析英国裁判所制度之于对于我国行政救济制度完善的可能切入点。


一、英国裁判所改革路线:“三个报告”映射的理念与制度变迁


(一)行政裁判所的设立与“多诺莫尔” (Donoughmore)报告


英国的裁判所最早可追溯至十七世纪关税和国产税委员会(commissions ofcustoms and excise),但真正发展缘于现代福利国家的兴起,面对申请社会保障的低收入群体,普通法院的救济被认为是一种“劳斯莱斯式”的昂贵,[4]政府尝试在行政体系中提供更为专业、经济的救济,1911年《国民健康保险法》设立了针对失业保险申诉的裁判员法庭(courts ofreferees),负责审理对仲裁员作出的决定提出的上诉,从而对未来裁判所发展提供了典范。裁判所由制定法设立(只有少数情况是根据特权成立,如刑事赔偿委员会)负责解决因该制定法或其它制定法在同样宽泛领域产生的争议。裁判所最初只处理公民与国家之间的争议,尔后开始介入私营部门,如就业裁判所、租金裁判所。[5]


裁判所的设置原因多样,有时,建立裁判所是为了公众的利益,有时,则是把裁判所作为一种“洗白”措施,通过设置上诉制度,让不受欢迎的政府措施在政治上更能获得接受。[6]这种基于政府利益设置裁判所的倾向,被Hewart勋爵称作“新专制主义”(the New Despotism),他在1929年撰写《新专制主义》一书中将裁判所定义为“官僚阴谋集团”,其指控引发了政府成立大臣多诺莫尔领导的专门委员会对裁判所进行调查。


1932年《多诺莫尔大臣权力委员会报告》出台,报告使用了“大臣的裁判所”一词,将“裁判所”看作行政部门的一份子,“裁判所应当被看作行政体系的一部分,因为对其政府部门具有紧密的和持续的责任。例如,社会服务领域的裁判所应当与服务行政接合起来理解”。[7]报告认为裁判所作为英国法律的特点,将成为20世纪行政国家的必要组成部分,多诺莫尔委员会的报告最终实际上并没有提出多少积极性的建议,[8]它是总结性而非建设性的,但报告对裁判所功能的肯定铺平了裁判所快递发展的道路。


(二)弗兰克(Frank)报告与裁判所“独立化”构想


弗兰克报告在一个颇有些古怪的背景之下出台,作为对1954年著名的“克里切尔高地事件”(Crichel Down Affair)的回应,在该事件中,农业大臣因不公平对待土地所有人受揭发而辞职,然而具有讽刺意味的是,尽管该事件是委员会报告出台的背景,但报告几乎与该事件中的情形没有关系,报告对裁判所和调查领域进行了系统分析,并试图阐明裁判所在英国整个宪政体系中的地位。


与多诺莫尔报告不同,弗兰克报告避免使用“大臣的裁判所”用语,它强烈重申了裁判所的价值所在,指出裁判所独立于政府运作。报告看到了裁判所的独特角色:


“他们不是普通法院,但他们同样不是政府部门的附属品,…我们认为裁判所应当被看作由议会授予司法权的机构,而不是行政的组成机构之一。议会意图在相关的政府部门以外提供一种外部的、独立的决定机制,在立法中使用“tribunal”一词用无疑已表明了这种意思,议会想赋予裁判所独立性的意图是清楚无误的。”[9]


报告认为裁判是一种“必将存在”(have come to stay)的制度,它界定了裁判所的优势,包括:“经济、易接近、免于技术困扰、快速、特定问题上的专家知识”(cheapness, accessibility, freedom fromtechnicality, expedition and expert knowledge of the particular subject),它归纳了裁判所运作的三个广义上的原则:公开、公平、中立,这三个原则与作为司法审查根基的“自然正义”原则很相似。为了实现这三个原则,报告主张:建立一个裁判所理事会来监督多种裁判所的体制和运行。裁判所主席由司法大臣任命,成员由大臣参考裁判所理事会的推荐任命。裁判所应就给出书面决定,并说明理由,审理应公开举行,双方当事人应当有权就法律问题向高等法院上诉,双方都有权请法律上的代理人等。


弗兰克报告在当时和其后都招致了许多批评,主要原因在于其设定的发回重审的范围过于狭窄,而委员会又倾向于对其作进一步的狭义解释。委员会成员威廉.罗宾逊曾主张建立一个总的行政上诉裁判所,但他的观点被否决了,这在某种程度上引发了改革行政裁判所的争议——特别是建立一个上诉裁判所,具有上诉功能。更重要的是,弗兰克报告关于裁判所“既不是普通法院也不是行政机关”的观点直接导致裁判所定位的模糊,事实上它的诸多建议并未得以实现。[10]报告提出了几个有意思的问题,如果裁判所有别于普通法院,也有别于行政机关,那么这样的机构是什么?它相对于普通法院与行政机关的功能又是什么,如何界定裁判所日益增强的法律正式性以及司法性的边界?这些问题被2001年的里盖特报告一一回应。


(三)里盖特报告与“新公共管理理念”下裁判所的质变转型


“新公共管理”是对20世纪70年代末80年代初以来西方政府改革运动的总结,被许多学者及政府官员视为政府治理的新模式。英国公共行政学者胡德从管理过程的角度看待新公共管理:提出新公共管理强调“竞争性、使用者的选择、透明、以及诱因结构”,其原理是完全不同于传统的官僚管理也非仅是技术性的管理,并且要求高度的裁量权来达到其目的。[11]英国自上世纪80年代起开始在公共部门启动新公共管理改革,基于“使用者”立场检讨公共部门存在的问题。就裁判所制度而言,1957年弗兰克报告并未实现裁判所的体系化与规范化,裁判所在英国“像蘑菇一样发展”,一度达到70个类别,数量接近3000个,[12]对于申请人而言,已成为一种“新的复杂”,由于同时面临着“中立性不足,个别裁判所决定不能上诉”等诸多质疑,自20世纪90年代以来,改革裁判所的呼声渐起,2000年5月,前上诉法院法官,里盖特勋爵被任命对裁判所体制进行调查,这被看作是工党政府1997年执政以来所进行的民事和刑事司法体系激进改革的组成部分(该年一个新的行政法院代替了高等法院的王座分庭受理司法审查的申请以及行政法领域对一些成文法的申诉)。里盖特勋爵于2001年8月提交报告,报告由司法大臣正式出版。


里盖特报告的用语带有强烈的新公共管理范式的色彩,此时新公共管理范式已在英国扎根二、三十年,如同报告题目所表明的,这是一个“使用者导向”(user-oriented)的运作,反映了可追溯至1991年公民宪章已确立的“以公民为核心”(customer-focus)的理念,并可能对其有所超越。报告总结了裁判所发展中根本性问题,认为“裁判所当前的设置表明其发展更多的是为迎合管理裁判所的部门或其它主体的需求和便利,而不是为了使用者的需求”。[13]


这个观点与上世纪Hewart勋爵的认识有相似之处,且有实践佐证,例如,就业上诉裁判所事实上是由1975年《就业保护法》第128条和附表第十一条第12段所建立的高级记录法院发展而来,前身是全国劳动关系法院,名称由法院改为裁判所,很大程度上是用掩盖手段达到政治上的要求。[14]


报告提出:如果裁判所要满足现代使用者的需求和期望它应当符合的四个标准:“首先,使用者需要确信,案件的相关决定是由与被申诉主体无关联的中立方作出;其次,各自运作的裁判所应当具有内在一致性的组织框架,以创造提高服务质量的真正可能;第三,这个组织框架可以提供更具有内在一致性的程序和方法以供服务者准备和呈递案件;第四,使用者导向的服务应当更加清晰,使用者可以预期可以得到什么样的服务,以及如果服务不符合标准时如何寻找帮助。”[15]


基于前述标准,报告主张将裁判所改造为专业的处理特定争议的法院,其以专业化的管辖权区别于普通法院,包含有非法律领域的相关专家。报告还主张建立一个独立的裁判所服务机构——一个与法院服务相似的执行性机构,以使裁判所摆脱政府部门的照顾;它同时推荐建立新的,整合的两个层级的裁判所。


2004年7月,政府发布了白皮书《公共服务的转型:申诉、救济和裁判所》,基本采纳了报告所提出的建议,认为将争议提交“独立的裁判所”解决是欧盟人权法和英国人权法中“人权”的体现。2005年年英国颁布《宪政改革法》,2007年颁布《裁判所、法院和执行法》,这两部“宪法性法律”均宣告裁判所是英国司法体系的一员,且受到“司法独立”原则的保障。2007年11月英国政府发布了名为《转型中的裁判所》的政策性文件,计划在2008年10月到2009年4月期间逐步推进裁判所制度的改革,到2009年年底,英格兰和威尔士的改革基本完成,苏格兰改革进行的较为缓慢,其就业裁判所直到2013年才在体系上正式回归司法。


二、转型后英国裁判所的特点与组织结构


(一)特点归纳


裁判所从行政体系“挪”至司法体系的事实使得归纳现行英国裁判所的特点至少须基于两个维度,一是相对于既往“行政裁判所”的维度;二是相对于司法体系中“常规法院”(regular court)的维度。


1、相对于既住“行政裁判所”的维度


转型后的裁判所与转型前相比,呈现出三个明显的特点:一是司法性。转型后的裁判所是司法实体,由“法院和裁判所服务委员会”(简称HMCTS)统一提供行政支持,而改革前,裁判所被认为“是一个有实效但法律地位边缘的实体,在行政和司法的中间地带游移,由行政部门提供行政支持”;[16]二是中立性。改革后,裁判所的法官由司法任命委员会(Judicial Appointment Commission)基于竞争性选举的结果任命,申请者通常需要具有五年以上的法律执业经验。改革前,尽管1957“年弗兰克斯报告”曾推荐将任命权交由裁判所理事会,但该意见并未被采纳,裁判所法官由政府部门中的司法大臣任命,虽然其在任命时应参考裁判所理事会的推荐;三是规范性,改革后这种规范性主要体现层级上诉体制,对一审裁判所的决定不服,可以向上诉裁判所上诉,对上诉裁判所的决定不服,可以向英国高等法院上诉。改革前部分裁判所没有层级上诉权,如博彩裁判所就是对最初决定不享有基本上诉权的一类裁判所的代表。[17]


2、相对于“常规法院”的维度


裁判所虽被并入司法体制,但依然保留了建立初始的某些特色,这些特色是针对常规法院在救济穷人方面的一些缺陷而创设,主要包括:(1)更为经济。“绝大多裁判所,特别是福利裁判所,被看作是穷人的法庭,其不是野心勃勃的执业律师赚取金钱和名声的场域”,[18]转型后裁判所保留了不收费的特点。2013年英国对裁判所收费制度进行了改革,个别裁判所,如苏格兰的就业裁判所引入了分阶段收费制度,在一定程度上降低了此类型裁判所的优势;(2)更为非正式。大部分裁判所相较于司法审查在程序上没那么复杂,裁判所的法官以及代理人等也并不需要穿法衣、戴假发。裁判所在代理方面也更加灵活,当事人可以根据需要,聘请不同的专业人士,如税务师、会计师等作为代理人;(3)更为专业化。在2006年苏格兰的Gillies案中,Hale男爵夫人认为“裁判所的最大优点,无论对用户还是裁判的作出,都能够召集对诉求内容最具专业知识的人”。[19]裁判所虽然已“司法化”,但每一类裁判所依然有其独特的结构,注重专业性,裁判所成员由两部分组成,一部分是法官,另一部分是处于不同的领域有不同的专业人士,其参与听审,向法官提供专业意见,保留了其作为专业机构的特征。


(二)转型后英国裁判所的组织结构


按照2007年《裁判所、法院和执行法》的设计,英国裁判所被划分为两个审级:初级裁判所(First-tier Tribunal)和上诉裁判所(the UpperTribunal),两级裁判所都设有若干法庭,每个法庭都设有法庭主席。初审裁判所与上诉裁判所在审理权限上的重要区别是:初级裁判所既审理事实问题,又审理法律问题;上诉裁判所只审理法律问题。


在英格兰和威尔士,初审裁判所划分为八个类型的法庭,[20]分别是:(1)战争抚恤和军事赔偿法庭(War Pensions and Armed ForcesCompensation Chamber):(2)社会保障法庭(Social Entitlement Chamber):(3)一般管制法庭(General Regulatory Chamber);(4)健康、教育和社会照顾裁判所(Health, Education and Social Care Chamber);(5)移民和庇护法庭(Immigration and Asylum Chamber);(6)所有权法庭(Property Chamber);(7)税收法庭(Tax Chamber);(8)包括就业裁判所在内的其它法庭。


其中前七个类别的法庭处理的是有关公民与政府之间争议的案件,是典型意义的裁判所。其它类型的法庭主要处理私人主体之间的争议,如就业裁判所,同时也处理部分行政争议。


申诉人对初审裁决所的决定不服, 有权提起上诉,但需要取得初审裁判所的许可,且上诉只限于对法律问题的审查;如果初审裁判所对申诉人的上诉作了不许可决定,申诉人可以就该决定向上诉裁判所上诉。


上诉裁判所划分为五个类别[21],一是行政上诉法庭。它是最早设立的上诉裁判所,受理对第一至四类初审法庭决定不服的上诉案件。其同时具有一定的初审管辖权,主要受理二类案件:一是罚没案件(forfeiture cases),二是脆弱人群的监护案件(safeguardingof vulnerable persons),它也同时具有某些司法审查功能,但需要经过高等法院的授权;2、移民和庇护法庭。受理对移民和庇护初审裁判所决定不服的案件;3、土地法庭。受理对所有权初审裁判所决定不服的案件;4、财政和税收法庭。受理对税收裁判所以及一般管制裁判所有关慈善金管辖权决定不服提起上诉的案件;其也同时具有某些司法审查功能,对财政服务、市场及救济金管制案件具有初审管辖权;5、就业上诉裁判所,受理对就业裁判所对劳动争议所做裁决不服的案件。


对于上诉裁判所的决定,申诉人如果依然质疑其合法性,可以向常规法院体系提起上诉,但只能针对其中的法律问题,例如,错误的适用法律、证据采纳规则不合法等。在苏格兰受理上诉的是最高民事法院,在英格兰可以向高等法院上诉,特别重要的案件还可以上诉到英国上诉法院,它是仅次于最高法院的法院。


三、典型类型裁判所的组织与运行:以社会保障法庭为例


裁判所有典型与非典型之分,所谓典型裁判所是指处理特定行政争议的裁判所,是裁判所的主流形式。社会保障法庭作为典型裁判所的代表,初创于1911年,被认为是现代裁判所的起始,其在2007年正式从行政体系转向司法体系,是英国目前受理案件最多的一类裁判所。

(一)组织结构与管辖权


根据《裁判所、法院和执行法》(2007)、《社会保障裁判所决定和上诉规定》(1999)、《初审裁判所社会保障庭程序规则》(2008)等,社会保障法庭分两个层级运作,第一层级是初审裁判所“社会保障和儿童救助庭”(Social Security and Child Support,SSCS),第二层级是行政上诉庭(二者的关系可见图1)。


SSCS是个专业性很强的机构,受理公民对工作和社会保障部、国内收入和关税署等部门以及地方当局所作出的下述行政决定提起申诉的案件:[7]


1、社会保障领域的行政决定,具体涉及: (1)收入救助,求职者津贴;(2)无工作能力者救济金,就业支持津贴,残疾者生活津贴;(3)护理津贴;(4)个人独立津贴;(5)普遍性信贷;(6)丧亲补助;(7)护理津贴;(8)工伤补助;(9)哺乳期津贴; (10)养老信贷;(11)退休津贴等。


2、其它行政决定,具体涉及:(1)儿童扶养、税收信贷;(2)立法规定的疾病补助和女性哺乳期补助;(3)刑事受害者补偿计划或道路交通受害者医疗费用;(4)接种牛痘引发的伤害补偿;(4)对住房补助和决定、国家税收补助的决定。[22]


SSCS在英国范围内共设有七个法庭,法庭由两部分人员构成:法官与专业人士,均再分为全职与兼职。法官主持听审,专业人士参与特定案件的审理,例如:在医疗事故确认案件中,会有一个医生与法官一起听审;再如,涉及残疾人的案件,为保证残疾人的利益,会请一个残障人士与法官一起听审。截止2013年10月,SSCS共有全职(领薪)法官96人,兼职法官852人;全职医学方面的人士8人,兼职医学方面的人士1085人,兼职残障人士382人。兼职人士的数量远大于全职,他们为SSCS得以处理数量庞大的案件得供了至为重要的人力资源支持。[23]


在SSCS之上,是统合的行政上诉庭,其受理包括SSCS在内的对四类裁判所决定不服提起的上诉。申请人可就SSCS决定中的法律问题提起上诉。在上诉的比例方面,根据2012-2013年度的统计,大约有1700个申请人提起了上诉,占初审裁判所当前处理案件总数的1/20,其中35%的上诉得到了许可。


(二)运行的“经济性”


相对于司法审查,SSCS除了更为专业、灵活外,一个吸引当事人的特色在于它更为经济。SSCS不仅不收费,而且考虑到申诉人多属低收入阶层的特点,细致周到的设计了各类津贴,以尽可能减轻参加庭审对申请人可能增加的经济负担。津贴范围包括:往返裁判所的交通费(主要指公共交通,仅在特殊情况下支持出租车往返);伙食补贴:如果所需时间不超过5个小时,可以申请£4.25的伙食补贴,如果超过5个小时,则可根据所消耗的时间合理增加伙食补贴;如果需要住宿,可以申请住宿补贴,伦敦的标准是每天£85镑;还可申请因参加听审而导致的误工费,四小时内为£37.06;此外,如果有孩子需要看护,还可申请看护费。申请人可以在听审结束之后,在裁判所工作人员的协助下,填写相关表格,申请前述相关补贴。[24]这种经济的设置使得SSCS相较于普通法院更具可接近性和竞争性。


▲图1:SSCS初审和上诉审的路径示意图


(三)功能发挥


社会保障是英国政府排名之二的公共支出,在此领域,政府有很大的裁量权,这也是一个容易引发争议的领域。目前大量的社会保障案件由SSCS而非法院解决,SSCS在社会保障司法裁决方面扮演了越来越重要的角色(参见表1)。目前SSCS已成为英国受案数量最多的裁判所,根据HMCTS的统计,2012-2013年度,英格兰、威尔士以及苏格兰保留的裁判所共受理案件874,000件,而社会保障庭当年的受案数量达到507,131件,超过其它类型裁判所受案的总和。一审裁判所受理的案件中大约35-40%的案件是申诉人胜诉,[25]在这一意义上,裁判所对于监督行政机关行为的合法性发挥了重要作用。


受理数量(Intake)

结案数量(Clearance)

2009-09

242,826

245,479

2009-10

339,213

279,264

2010-11

418,476

380,220

2011-12

370,797*

433,633

2012-13

507,131

465,497

▲表1:社会保障庭一审受理数量和结案数量 

四、特殊类型的裁判所:以苏格兰就业裁判所为例


特殊类型裁判所主要处理的是私人主体之间争议,如就业裁判所、房屋租金裁判所等。这些争议或者具有一定的公共性,或者具有一定的从属性。就业裁判所是其中的典型,其处理的劳动争议虽属民事争议,但劳动关系具有较强的从属性。考察团访问了位于爱丁堡的苏格兰就业裁判所,希望通过对其组织结构和运行的了解,透视特殊类型裁判所的个性与共性。


(一)就业裁判所的组织结构与管辖权[26]


虽然2007年《裁判所、法院与执行法》将裁判所划归司法系统,但直到2013年之前,苏格兰就业裁判所仍由政府部门中的“商业、创新和科技部”(BIS)提供行政支持,2013年才改为由HMCTS统一提供行政支持,在体系上正式回归司法部门,其在结构上分为二个层级,初审就业裁判所与上诉就业裁判所。


初审就业裁判所主要是一个处理雇主与雇员之间争议的民事法庭,在有关雇佣法争议以及就业歧视等领域行使广泛的法定管辖权,在司法层面复审雇主对雇员的解雇等决定,在劳动合同终止方面与普通法院分享管辖权,适用与普通法院同样的《苏格兰证据法》,它的裁判对争议双方具有法律约束力和执行力。除审理解决雇佣争议外,就业裁判所同时也还承担对几个政府机构决定复审的职能:(1)对产业培训委员会关于征收评估的决定;(2)对皇家收入和关税部门签发的执行或惩罚通知;(3)对由车辆和运营服务机构检查员签发的改进通知;(4)对依据1998年《工作时间管制条例》送达的改进和禁止通知;(5)对工作场所健康和安全检查员依据1974年《健康和安全法》发出的禁止通知等。


改革后的初审就业裁判所由两名在法律上适格的“就业法官(Employment Judge)以及两名“外行法官”(lay Judge)组成。“就业法官”的任命可以是永久的,也可以是一定期限的,大部分的被任命的法官都具有10年左右的法律执业经验,以爱丁堡就业裁判所的ENRLY法官为例,其是律师出身,有10多年事务律师执业经历,曾任职于高等法院,在爱丁堡就业裁判所做过3年兼职法官,之后经任命成为专职法官。“外行法官”在历史上由工联会或相关组织以及雇主联合会各自指定等额人数,现在依据对空缺职位的申请,通过竞争性选举产生。“就业法官”独任审判大约50%左右的案件,“外行法官”作为审判长主持合议庭审理其余50%左右的案件。除专职法官外,就业裁判所也聘有兼职法官,以爱丁堡就业裁判所为例,其有12名兼职法官,包括学者、专家、律师等,这些人每周工作两天,前述人员共同构成就业裁判所的法官群体。


上诉就业裁判所,简称EAT,依据1996年修改的《就业裁判所法》第二部分和1993年《雇佣上诉裁判所规则》设立,其法官均是司法院的理事,他们除了在EAT听审外,还审理上诉法院外庭的案件。EAT的法官有交流制度,苏格兰EAT的法官有时会到英格兰审理案件,英格兰EAT的法官有时也会到苏格兰审理案件,EAT的裁决约束所有苏格兰、威尔士和英格兰的所有初级就业裁判所,这保证了《就业和平等法》在司法领域发展的一致性。EAT受理对就业裁判所决定提起的申诉,申诉只能针对法律问题,必须在3个月内提起。2013-14年度就业裁判所共受理5876年案件,其中157件当事人提起了上诉,EAT只受到了其中的42件,这42件中大约50%的案件胜诉。如果上诉人对上诉裁判所的决定仍然不服,可以就其中的法律问题申请最高民事法院复审,这种复审需事先得到上诉裁判所的许可,成功率很低。 


(二)突出特点


相较于社会保障裁判所等典型的裁判所,就业裁判所具有独特之处,这些独特之处包括:


1、处理的案件以私人主体之间的争议为主,这是就业裁判所区别于以处理行政争议为主的典型裁判所的最主要特点;


2、存在审前听证程序,强调非对抗。就业裁判所对于复杂一些的案件以及涉及歧视的案件,会举行封闭的审前听证程序,由双方当事人在非对抗的气氛下就案件争议焦点进行讨论。


3、提供司法调解。就业裁判所的独特之处在于向双方当事人提供协商式司法调解服务,在双方当事人的同意下,不经由正式的诉讼程序,为当事人解决争议,就业裁判所的司法调解已被证实是具有很高的成功率。


4、按阶段收费。在历史上,就业裁判所曾与其它裁判所一样,不收取任何费用,但这一情况在2013年发生了改变。2013年一个按阶段收费的方案被引入,要求程序的发起人根据程序的不同进程支付相应的费用(月收入2000英镑以下的发起人可以申请减免),案件结束后,胜诉方可向败诉方提出费用回偿请求,法官有权对其请求行使裁量权。收费制度的引入对于裁判所案件的数量有明显的影响,据HMCT统计,2013年最后一个季度,也就是收费制度引入后的第一个季度,就业裁判所的受案率直接下降了79%。


(三)与其它类型裁判所的共性:司法审查标准的应用


就业裁判所处理的虽然是雇员与雇主之间的私法争议,但随着英国“劳动法私法公法化”的演进,劳动关系的“从属性”逐渐被认知与认同,这使得就业裁判所虽以解决私法主体间的雇佣争议为主,但仍位列行政司法系统,不可避免受到行政法发展的种种影响,其中最为突出的就是司法审查标准之于雇佣争议审理的渗透,特别是合理性审查标准的应用。合理性标准主要被应用于不公平解雇类案件,1996年《雇佣权利(争议处理)法》第98条第4款明确规定,解雇是否公平取决于 “雇主在将解雇理由作为充分理由时是否合理或非合理的作为”。本次考察团观摩了爱丁堡就业裁判所正在审理的一起案件“Mark Holdsworth v.Emerson Network Power Limited”,就涉及到合理性原则的应用。案件争议焦点之一“推定解雇”[27]是个“微妙的问题”,针对雇员的指控,雇主须解释其行为的合理性,法官运用“合理性原则”对雇主的行为进行判断。如果法官认为任何一个雇主在这种情况下都有可能解雇他,那么他会认为这种解雇公平;如果法官认为雇主的行为明显不合理,已对雇员构成“实质性影响”,则会认定“推定解雇”成立,雇主须承担相当的赔偿责任。[28]除合理性标准外,司法审查中的其它标准,例如比例原则亦被就业裁判所应于对反歧视案件的审查。[29]

五、初步发现及对中国行政诉讼制度的启示

(一)裁判所已成为中国行政诉讼的“新镜像”


目前英国有三种主要的方式可以挑战政府行为,分别是裁判所,司法审查,以及行政监察专员。2004年《公共服务的转型:申诉、救济和裁判所》白皮书提出应当从以上行政司法的框架出发,为裁判所定位,裁判所处理的案件应依据争议的性质以及与个人在行政争议中希望达到的目标来确定。[30]这也是一个“合比例解决行政争议”的框架,在该框架下,裁判所“被”回归司法体系,其与司法审查的分野在于裁判所处理的是“法定的、特定领域内的具体行政争议”,向个人提供专业、便宜、有效的救济;而司法审查更倾向于解决一般性问题,重在审查行政行为是否“越权”,以维护客观公法秩序,同时兼具救济个人的功能,对于政策性问题不服提起的争议只能通过司法审查解决。


转型后的裁判所,以其“独立性”与“专业性”成为英国审理行政争议的重要,甚至可以说是最重要的机构。以2013-14年的数据为例,根据HMCTS提供的数字,2013年度英国司法审查的案件为17,280件(其中75%左右是移民案件,),而同年裁判所受理案件的数量达到874,000件,是前者的50余倍。如果减除了司法审查中的移民案件,司法审查受理的案件相当于裁判所受理案件总量的千分之五左右,司法审查作用更多的只能在案件“重要性”层面体现了。


同样从数据角度上考察中国行政诉讼,2014年11月1日中国《行政诉讼法》修改,2015年5月1日正式实施,依凭“中国裁判文书网”检索《行政诉讼法》修订后的行政案件情况,2015年5月1日至今[31],全国基层法院共处理各类行政案件14835起,其中行政协议30起,其余均为专业行政机关在执法中作出的各类单方处理行为。因此,如果从数量意义上比较英国与中国行政诉讼最为类似的制度,与中国行政诉讼形成“镜像”的应是“裁判所”,而非传统认知中的“司法审查”。英国“司法审查”所受理的因政策和规则引发的争议在中国至多属于“规范性文件附带审查”范畴,检索中国裁判文书网,[32]从2015年5月1日至今,仅有三起关于涉及规范性文件是否合法的案件。我国行政诉讼的审查对象仍以行政处理为绝对主流,而这非英国“司法审查”所专攻。


(二)建立行政法院,以专业性提升我国行政诉讼的回应性


作为英国工党政府1997年执政以来所进行的民事和刑事司法体系激进改革的组成部分,裁判所制度的改革强调中立性,强调使用者导向,主张“将行政司法看作一个整体进行考量”,“这可以使相关的制度安排更为公平、有效,确保法院、裁判所、监察专员和替代性纠纷解决机制之间的关系可以更多的回应使用者的需求。” [33]值得注意的是,在“使用者导向”之下,英国的选择不是如既往那般继续对“行政裁判所”进行改革,而是采取了果决的大动作,将裁判所彻底“去行政、入司法”,一方面是为了回应公众对裁判所中立、公正的需求,另一方面,也“潜台词”说明,在行政体系下保持裁判所的中立性是极艰巨的任务,其难度甚至高于将之从行政体系剥离。


我国当前存在行政复议与行政诉讼两套行政救济体系,数据显示,复议机关受理案件的数量在《行政复议法》实施后长期徘徊在7万件上下,近几年有所上升,但就结果来看,对相对人的救济有限,“行政复议决定支持申请人的比例竟然不足10%”,[34]这说明虽然行政复议制度一直在谋求改革,但囿于种种复杂因素,任重道远。当前行政诉讼占据行政救济体系毋庸置疑的核心地位,从回应当事人需求的角度,加强行政诉讼的中立性与专业性具有重要意义。


在专业化方面,我国虽不具有英国裁判所的制度渊源,亦无意在当下建立各个不同类型的行政争议审判机构,但仍有余地从司法制度层面提升行政诉讼的专业性,这个“余地”就是建立行政法院。我国目前行政诉讼由人民法院行政审判庭受理,不区分案件类型,且法官在各庭之间流动性较高,难以形成一只足以回应行政诉讼专业性的审判队伍。我国行政法学界一直未停止建立“行政法院”的呼吁,[35]也有法官从实务的角度提出行政诉讼的构建设想,[36]《行政诉讼法》最终没能采纳设立行政法院的观点,而是选择了对于部分案件提高审级的“微改良”。就实施效果来看,提高审级或许有助于提高中立性,但无助于提升专业性。只有独立的行政法院,才可能在其中设立处理不同类型行政争议的法庭,集聚和培养专业领域的行政法官,才更可能更为专业化的回应行政相对人的救济需求。虽然我国当前建立行政法院的观点多以法国、德国行政法院的运行为借鉴,但对英国裁判所改革的考察同样可以给予我国建立行政法院以经验层面的支持。


(三)中国行政诉讼既要完善“主观诉讼”,也应全面建构“客观诉讼”


2007年作为英国行政司法改革的组成部分,裁判所被从“行政体系”挪移到“司法体系”,成为英国行政诉讼的新成员,且或许是更重要的成员,目的在于向个人提供公正、经济的救济,这是典型的主观诉讼。至于司法审查,更意在维护客观的公法秩序。改革使得英国公法救济完成了主观诉讼与客观诉讼并行的基本架构,二者各有其对应的诉讼规则。


综观中国行政诉讼,修改前的《行政诉讼法》在内部结构方面存在主观诉讼与客观诉讼的“错裂”,[37]全国人大法工委认为此次修法主要是为了解决实践中比较突出的“立案难、审理难、执行难”问题,[38]这是一个具有主观诉讼导向的说明,就修法结果来看,行政诉讼的“主观功能”确实得到了强化,更为关注相对人的诉讼请求,[39]判决类型相应增加,提升了对诉讼请求的回应性,例如将给付判决从一般履行判决中独立,将“款项的变更”纳入变更判决的适用情况等,这些修改都有利于救济相对人,“具有明显的主观诉讼色彩”。[40]但学界主张同时构建的“客观诉讼”[41]在本次修法中未能得到充分实现,例如:相对人无法直接针对“行政立法”提起诉讼,对于“重大明显违法”的无效确认,“是否有时效限制,确认无效与撤销在效果上有何不同,都有待司法实践来回答”。[42]其它客观诉讼类型,如机关之诉等,尚无踪迹可寻。从发展的角度以观,我国有必要在未来的修法中扩展行政诉讼的客观功能,增加机关之诉、规范审查之诉等,完善无效确认诉讼,在保护行政相对人合法权益的同时,增加司法对行政的监督,从宏观层面维护良法之治。

 

注    释

[1]裁判所的英文是tribunal,有“法庭”、“裁判”之意,但由于裁判所创设初始,归属于行政系统,是行政体系中的救济手段,因此,国内学者在介绍此制度时,从功能的角度将其译为“行政裁判所”。


[2]Gavin Drewry,TheJudicialisation Of ‘Administrative’ Tribunals In The UK: From Hewart To Leggatt,Transylvanian Review of Administrative Sciences,N0.28 (2009),pp45-64.


[3]例如:郑磊、沈开举:《英国行政裁判的最新改革及启示》,载《行政法研究》2009年第3期;张胜利:《英国行政裁判所制度经验:对我国行政复议制度修改的思考》,载《河北法学》2012年第5期;王建新:《英国行政裁判所制度最新演进》,载《行政法学研究》2013年第4期等。


[4] [英]A.W.布拉德利,K.D.尤因:《英国宪法与行政法》,程洁译,商务印书馆2008年版,608页以下。


[5] [英]彼得.莱兰,戈登.安东尼:《英国行政法教科书》,杨伟东译,北京大学出版社2007年版,第208页


[6]同上,第206页。


[7]Donoughmore,Report of the Committee on Ministers’ Powers, 1932.


[8][英]彼得.莱兰,戈登.安东尼:《英国行政法教科书》,第205页。


[9]  Franks,Report of the Committee on Administrative Tribunals and Enquiries, 1957, para.40.


[10]GavinDrewry, The Judicialisation of ‘Administrative’Tribunals in the UK: From Hewart to Leggatt’,Transylvanian Review of Administrative Sciences, No.28 (2009), p. 54.


[11] Hood. Christopher, Apublic management for all seasons, PublicAdministration , No.69(1991), pp3,5-6.


[12]郑磊、沈开举:《英国行政裁判所的最新改革及启示》,载《行政法学研究》2009年第3期。


[13] . Leggatt, Sir A.,Tribunals for Users, One System, One Service, 2001, [Online] at http://www.tribunals-review.org.uk/leggatthtm/leg-00.htm.


[14][英]彼得.莱兰,戈登.安东尼:《英国行政法教科书》,第206页。


[15].Leggatt, para,1.4.


[16]Gavin Drewry,pp. 45-64.


[17] [英]彼得.莱兰、弋登.安东尼:《英国行政法教科书》,第210页。


[18]MichaelAdler, Tribunal Reform: Proportionate Dispute Resolution and the Pursuit ofAdministrative Justice, Modern LawReview, Volume 69 Issue 6.


[19] Gillies[2006]UKHL 2; [2006]1 W.L.R. 781 at[ 40]-[46],转引自:罗伯特.卡恩沃斯:《英国行政裁判所——新的开始》,吴恩玉译,载《行政法论丛》第13卷。


[20]关于英国初审裁判所类型,官方网站的分类是七类,这七类均指向的是处理行政争议的典型裁判所。在七类之外,又介绍了其它裁判所,如就业裁判所等,其主要处理的是私人主体之间的争议,具体可见

http://www.justice.gov.uk/tribunals。学理的分类是八类,将其它裁判所作为与前七类裁判所平行的一个类别,曼彻斯特大学法学院Neville Harris教授在讲座中采用的就是此种分类。根据中文分类的习惯,本文采用了学理分类,将“其它类型”作为第八类。


[21]本文对上诉裁判所的分类亦采用的是学理上的五个分类,官方网站上对上诉裁判所的分类是四个分类,将上诉就业裁判所作为四类之外的其它,其划分标准是处理行政案件与非处理行政案件。


[22] http://www.justice.gov.uk/tribunals/sscs,访问日期:2015-5-31.


[23]数据来源:曼彻斯特大学法学院Neville Harris教授的讲座资料。


[24]资料来源:http://www.justice.gov.uk/tribunals/sscs/expenses,访问日期:2014-5-31.


[25]数据来源于曼彻斯特大学法学院Neville Harris教授的讲座资料。


[26]本部分资料来源于与爱丁堡就业裁判所(EmploymentTribunal)法官的访谈记录及其提供的资料。


[27]“推定解雇”是英国《解雇保护法》中禁止的二类解雇行为之一,另一类是“不公平解雇”。与“不公平解雇”不同,推定解雇常常是雇员主动辞职,但雇员之所以辞职是因为雇主的行为令人难以忍受,或充满恶意或令雇员的生活备受困扰,雇员别无选择只得辞职。它也被用于找个“由头”(cause)终止合同。因此,雇员的辞职可以说并非真正自愿。


[28]CHARLESWYNN-EVANS,Constructive Dismissal and the West Lothian Question: AberdeenCity Council v McNeill Industrial Law Journal, Vol. 40, No. 4(December 2011).


[29]具体可详见孙国平:《英国行政法上合理性原则与比例原则在劳动法上的适用》,载《环球法律评论》2011年第6期。


[30]Departmentof Constitutional Affairs,Transforming Public Services: Complaints, Redress andTribunals,2004.


[31]检索网站:中国裁判文书网,检索日期:2016年6月21日,检索关系词:“行政案由”,“基层法院”。


[32]检索网站:中国裁判文书网,检索日期:2016年6月21日,检索的关键词:“行政案由”、“处理结果”、“规范性文件”。


[33]Gavin Drewry, pp.45-64.


[34]数据来源:国务院法制办网站,转引自:何海波:《行政诉讼法》,《行政诉讼法》(第二版),法律出版社2016年版,第33页。


[35]例:马怀德:《行政审判体制改革的目标:设立行政法院》,载《法律适用》2013年第7期;解志勇:《行政法院:行政诉讼困局的破局之策》,载《政法论坛》2014年第1期等。


[36]梁凤云:《关于对中国特色行政法院体系的基本设想》,载《行政法学研究》,2015年第1期。


[37]薛刚凌、杨欣:《论我国行政诉讼构造:“主观诉讼”抑或“客观诉讼”》,载《行政法学研究》2013年第4期。


[38]全国人大法工委在“关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》说明。


[39]最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释在第二条详细界定“具体的诉讼请求”,并规定“当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当释明”。


[40]范志勇:《立案登记制下的行政诉讼原告资格》,载《法学杂志》2015年第3期。


[41]薛刚凌:《行政诉讼法修订基本问题之思考》,载《中国法学》2014年第3期。


[42]何海波:《行政诉讼法》(第二版),第461页。


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