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头条 牛津大学法学专家:菲律宾提南海仲裁案无法律依据

参考消息 2018-12-16 08:23:36


参考消息网6月13日报道 美国社会科学研究网近日发表题为《根据<联合国海洋法公约>强制争端解决程序解决南中国海纠纷》的署名文章,作者是英国牛津大学法学系副教授安东尼奥斯·察纳科普洛斯。


文章称,《联合国海洋法公约》在提供强制争端解决程序方面并非“独特”,该程序本来只是争端解决中涉及公约解释或适用的一个仲裁条款。菲律宾通过“包装”仲裁内容,试图使仲裁庭把主权问题剥离出去。但陆地(和岛屿)领土的主权问题不属于《联合国海洋法公约》的管辖范围,因此根本不可能构成有关《联合国海洋法公约》“解释或适用”的纠纷。


争端解决机制复杂


文章称,《联合国海洋法公约》通常被称为“海洋宪法”或者关于海洋法的全面框架文件。同样,它经常被打上“独特”这个标签,因为它在其第十五部分提供了强制争端解决程序。对该公约的这些描述实际上没有一个是确切的,至少在没有进一步附加重要限定条件的情况下是不确切的。


虽然该公约确实提供了与世界海洋有关的法律关系框架,有众多缔约国,并且在很大程度上反映了国际法惯例,但在重要的领域它并不全面。如果它被打上“宪法”的标签,只能从微弱的意义上说,它建立了一个框架,有着许多一般性规则,需要在实践中或者通过更具体的安排来具体化。


更为关键的是,从两个方面看,《联合国海洋法公约》在提供强制争端解决程序方面并非“独特”。首先,争端解决程序只是在一定程度上是强制性的,有非常重要的附加解释、规避强制性的方式以及可选的排除性条款。其次,有许多其他条约提供强制性解决争端机制,包括世界贸易组织争端解决程序、北美自由贸易协定、各种双边和多边国际投资协定、欧洲人权公约、欧盟条约以及其他区域性国际组织的基本条约等等。


文章称,当考虑到《联合国海洋法公约》及其争端解决程序在解决与南中国海有关的争端方面所发挥的作用时,该公约(缺乏)全面性以及其强制争端解决程序的重大局限性就显得特别突出。南中国海是一个巨大的、半封闭性海洋,沿岸有六个国家(文莱、中国、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾和越南)。所有这些国家都是《联合国海洋法公约》的缔约国,它们既对南中国海的海洋地物等提出主权声索,又/或对它们的大陆海岸或者岛屿海岸产生的海洋区提出主权声索。


《联合国海洋法公约》的争端解决程序在该公约的第十五部分,既普通又独特。它本来只是争端解决中涉及公约解释或适用的一个仲裁条款,从这个意义上说,它是普通的。它的独特在于它有一些附加解释和条件,在诉诸公约的争端解决程序前后都适用;而且它允许从可能的法庭名单中,包括常设法庭和仲裁庭,选择争端解决法庭。


利用公约争端解决程序的第一步——即证实一个特定争端属于公约第十五部分的范围——就是确定争端的确存在,但更重要的是它是“涉及公约的解释或适用”的争端。显然这两个问题都是需要确定目标的问题。争端的存在需要有“在法律或事实的某一点上存在分歧,双方法律观点或利益存在冲突”,在所谓的争端中当事方的观点明确相左就说明了分歧本身。


实际上,当整个问题被提交法院或特别法庭时,很难认为当事方之间不存在争端——至少申请方能够证明对事实或法律的分歧并指出它与被告之间存在确凿的(虽然不一定是明显的)对立。令人瞩目的是,法院或特别法庭很少因当事方之间不存在争端而拒绝行使管辖权,它们这么做的时候总是情况非常特殊的时候。


菲方“作伪”仲裁内容


文章称,不过争端“涉及”公约的“解释或适用”这个要求可能更难满足,尤其是在公约像《联合国海洋法公约》一样广泛、有时一样笼统的时候。总的说来,申请方总是试图将争端“打包”,使其属于某个仲裁条款的范围之内,从而授予一个法院或特别法庭管辖权。国际法院看到了很多这样的案子,申请方不顾一切地试图将争端塞进一个或多或少并不很适合的仲裁条款的狭小框架。


在南中国海争端中似乎也是如此。关于南中国海争端的历史资料表明,这些争端最初是关于南中国海各海洋地物的主权争端,即沿海或其他国家对南中国海的所有或部分地物提出主权要求。不过后来部分国家开始试图按照《联合国海洋法公约》重新提出要求,也许目的是最终利用其争端解决程序,最终以菲律宾起诉中国达到顶点。


在这个南中国海第一案(迄今为止也是唯一案子)中,根据附件七设立的仲裁庭需要确定“此案的真正问题并确定诉讼要求的标的”。虽然该法庭总的说来遵循了让此案向前推进的趋势,至少在考虑该争端是否真正“涉及《联合国海洋法公约》的解释或适用”的阶段,但其所采取的方式不一定最令人信服。


文章称,菲律宾和中国的纠纷显然有关南中国海的海上地物,而且只和海区以及相关地物产生的权利相关。看看菲律宾提交的材料,这一点非常明显。前两份材料有关中国提出的所谓“九段线”:这种提法或许源自二战结束,但明确公开出现则是在中国2009年针对马来西亚和越南向联合国大陆架界限委员会提交有关文件后提交的普通照会。菲律宾提交的其他文件则与南中国海某些海上地物产生的权利以及相关海上区域内某些活动的合法性相关。


从本质上说,菲律宾提交的文件以这种或那种方式质疑九段线基于《联合国海洋法公约》的合法性。尽管如此,目前仍不清楚九段线在声索方面的意图。这可以视作中国对九段线以内的海上地物声索主权,也可以视作对九段线以内的海上地物和水域声索历史性权利,甚至也可以将其视作一条临时分界线。事实上,它甚至可以代表上述三种声索。不仅如此,这个情况和菲律宾就海上地物产生的权利以及中国在争议海域各种活动提交的其他所有文件未必构成有关《联合国海洋法公约》“解释或适用”的纠纷。


原因在于,陆地(和岛屿)领土的主权问题不属于《联合国海洋法公约》的管辖范围,因此根本不可能构成有关《联合国海洋法公约》“解释或适用”的纠纷。菲律宾当然明确意识到这一点,因此尽力把这场纠纷“包装”成有关《联合国海洋法公约》第一二一条岛屿制度的解释,以此寻求说服仲裁庭,自己并非寻求对南中国海海上地物的主权做出裁决,而只是要求裁决这些地物是否构成岛屿、礁石、低潮高地等等,从而裁决它们能否产生海上权利。


文章称,从表面上看,菲律宾对这场纠纷的“包装”非常聪明,在某种程度上也令人信服。它使仲裁庭把主权问题剥离出去——根据《联合国海洋法公约》的仲裁条款,仲裁庭对此不能行使管辖权——同时对岛屿制度以及《联合国海洋法公约》海上权利条款的直接解释享有管辖权。但九段线就中国而言可能是一种主权声索,所以有关九段线合法性的任何裁决怎么可能不对中国的主权声索产生“不审而判”的影响?这不得而知。更不得而知的是,怎么可能在不知道海上地物产生的“权利”事关哪些国家的情况下就对这些权利作出裁决?这似乎有违“陆地主宰海洋”的根本原则,这条原则在诸多案例中都得到国际法院和国际海洋法法庭的承认。


正如上文所说的,对九段线合法性的任何裁决都可能对中国的主权声索产生不审而判的效果。仲裁庭没有作出任何努力去解决这个问题。此外,对海上地物性质及其相应权利的裁决可能不要求仲裁庭“首先”确定它们的主权,尽管这从“陆地主宰海洋”角度可能存在问题。但这无疑将对某些此类主权声索产生不审而判的效果。


比如,仲裁庭宣布某个地物是低潮高地,那等于确定了这个地物能否产生海上权利,但同时也确定了它的主权地位。正如国际法院所规定,低潮高地不能被据为己有。因此,裁决某个海上地物是低潮高地,那就等于否定中国对它的主权声索,如果它处在中国大陆架和岛屿海岸线200海里以外;同时将其“判给”菲律宾,如果它处在菲律宾海岸线的200海里之内。这不仅对诸多海上地物的主权声索不审而判,而且牵扯第三国对某些地物的声索——某些地物有可能产生不可避免的第三方。


仲裁庭没有管辖权


文章称,不过即使假定应允许各国“包装”争端,以避免因仲裁条款本身性质所限,但根据《联合国海洋法公约》第十五部分第二节,法院或法庭仍必须采取进一步措施才能拥有司法管辖权。


首先,必须确定争端各方尚未以某种方式达成一致,同意通过其他争端解决程序解决争端。如果已达成一致,根据第十五部分第一节,就不能再采用《联合国海洋法公约》强制争端解决程序。即使不是这样,按照第十五部分第三节规定,根据第二节,某些争端也不能采用强制争端解决程序。


在南中国海仲裁案中,中国在其立场文件——仲裁庭已决定将其作为初步反对意见——中宣称,争端方已同意通过友好协商的办法解决南中国海争端,实际上就是通过谈判,排除了其他任何争端解决办法。根据《联合国海洋法公约》第二八一条,这实际上就是剥夺了公约附件七仲裁庭对这个争端的司法管辖权。


文章称,除了管辖权问题,仲裁庭并没有真正关注可受理性问题,除了表明在菲律宾和中国的南中国海争端中没有必要第三方以外。然而,南中国海争端中的确存在可受理性问题,其中包括必要第三方的问题,而且附件七仲裁庭可能会被视为没有按照需要的程度解决这类问题。下面将逐个简要讨论这些问题:南中国海争端涉及即便不是所有,也是多个沿岸国家。因此,菲中争端中根据附件七所设仲裁庭必须处理相关问题,它这样做了,发现没有什么必要第三方问题使此案不可受理。情况为什么会这样并不明朗。


如上所述,只要法庭裁定某个海上地物是——比如说——低潮高地,那就不能对该地物提出主权要求,因为它不能被据为领土。这除了使仲裁庭要对《联合国海洋法公约》规定范围以外领土的主权做出裁决以外,还会使菲律宾和中国以外的其他国家成为两国争端中的必要第三方。这是因为,任何关于某个地物不能被据为领土的裁决都会不仅仅杜绝中国对该地物的主权声索,也杜绝非争端方国家对它的主权要求,比如越南对斯普拉特利群岛(即我南沙群岛——本报注)海上地物的主权要求。从这个意义上讲,附件七仲裁庭的裁决必然会决定非争端方国家的法律地位,从而使此案不可受理。


仲裁庭似乎没有考虑过这个可能性,部分原因是这会意味着它不得不承认自己在对主权事务行使管辖权。但问题是确确实实存在的,尽管——比如说——越南在提交给仲裁庭的意见中称,它不构成必要第三方并认为仲裁庭对菲中争端拥有管辖权。这或许说明,南中国海争端作为多边争端不适合在多个争端方的其中两个之间通过双边的对抗性诉讼程序来裁决。


文章称,可受理性的最后一个简短内容值得关注。这就是欠缺实益的问题,它可能会迫使法院或法庭在行使关于确定某个争端的法律依据这一权力之前,拒绝行使该权力。在中国没有对九段线的法律意义作出进一步澄清的情况下,关于九段线的任何裁决都会缺乏现实的效力,这是因为即便仲裁庭认定根据《联合国海洋法公约》,某一诉求是不能得到准许的,但是根据惯例法或历史上享有的权利,依然可以提出这样的诉求。毕竟,依照国际法院在尼加拉瓜案中所发表的著名的附带意见,惯例法是独立存在的,哪怕与条约在主旨上存在重叠之处,也不会被纳入条约当中。


对于这些复杂的争端,最佳解决之道也许是邓小平早在南中国海对立情绪大爆发之前就已经提出的:或许建立合作区域会有助于让沿岸国家享有南中国海所带来的收益,而不会产生裁决在遭到强烈反对时所不可避免的后果。


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